Hopp til hovedinnhold

På tide med utredning 2.0

Behovet for systemendring har dukket opp i vår bevissthet i mange sammenhenger de siste årene. Voksende byråkrati, budsjettoverskridelser, sikkerhetsbrudd, feilaktige lovtolkninger og utfordringer med å implementere ny digital teknologi - eksemplene på utfordringer i offentlig sektor er mange.

Artikkelen ble først publisert i Stat og styring nummer 2/2020

For å finne ut hvordan vi burde handlet annerledes ved en hendelse, eller hvordan vi skal håndtere en utfordring vi står overfor, initierer offentlige etater gjerne utredninger og evalueringer. Basert på disse skal vi finne ut hva som har gått galt i fortiden og hvordan vi kan gjøre ting bedre fremover.

Hensikten er altså todelt: Først finne og forstå årsak, for så å skape en bedre løsning. Den første delen fungerer ganske bra. Men når det kommer til å skape bedre løsninger, er det ikke så mye hjelp i utredningene slik de gjøres i dag. Ikke sjelden oppleves disse som utdaterte, utilstrekkelige eller vanskelige å ta i bruk når de legges frem.

Resultatet er at vi finner ut hva som har gått galt og hvem som var ansvarlige, og så legger vi rapporten i den berømte skuffen, og lar den ligge der. Rapporten er med andre ord bakoverskuende i for stor grad.

Men en utredning skal jo også være basis for fremtidsrettede løsningsforslag. Først i siste kapittel finner vi det som er matnyttig, nemlig analysen og anbefalingene.

Vi mener derfor tiden en er inne for å utrede utredningene, ikke på den tradisjonelle måten, men åpent og eksplorativt, slik at vi kan finne nye verktøy og metoder som gjøre det mulig å gjennomføre utredningene på en mer formålstjenlig måte.

Fusjon: Design og management consulting

I flere prosjekter, primært gjennom StimuLab-ordningen*, har norske designbyråer i samarbeid med management consulting, fått lov til å å teste ut nye måter å drive utvikling i offentlig sektor på. Selv har vi i Halogen hatt stort utbytte av samarbeidet med Rambøll Management Consulting.

Stimulab-ordningen finansierer prosjekter som skal løse utfordringer der flere aktører i forskjellige etater må jobbe på tvers av organisatoriske og fagilge skillelinjer for å komme i mål. Arbeidet handler i stor grad om å skape solid og grundig forståelse av årsakene til problemer vi ser - samtidig som at både problemer og årsaker sees i et helhetlig bilde. Det er dette vi kaller en systemisk tilnærming til et problem eller et område.

Verktøykassen som har vokst frem som et resultat av Stimulab-ordningen, inneholder flere metoder som kan bidra til å utvikle måten vi gjør offentlige utredninger på. Erfaringene har vist at det er fullt mulig, og svært formålstjenlig, å benytte en mer utforskende, systemisk tilnærming i møte med utfordringer i offentlig sektor.

Spesielt har vi svært positive erfaringer med å involvere både offentlig ansatte og brukere i prosesser der vi skaper løsningene i fellesskap. Disse samskapingsprosessene, der man får belyst og diskutert en sak fra ulike perspektiver, gir ikke bare god innsikt, men skaper også et godt grunnlag for den nye løsningen blant dem som er involvert. På den måten er tankegodset allerede forankret hos dem som skal ta det videre. De eier problemstillingen og kan raskere komme i gang med et endringsarbeid.

På den måten mitigerer vi risikoen for at rapporten blir lagt i skuffen, og verken lest eller brukt av de den berører, så fort utredningen er ferdig.

Mer fra verktøykassen

Ved en slik type involvering og kartlegging er det vår erfaring som designere i forvaltningen, at systemisk tilnærming er helt nødvendig for å kunne dokumentere det som er hensiktsmessig og orientere seg i relevante funn.

En designprosess er i sin natur åpen. Den avgrenser ikke til å se på et bestemt element i isolasjon. Prosessen starter alltid med et åpent spørsmål, en undring eller en hypotese. Vi har ikke svaret, og er åpne for at vi underveis i prosessen kommer i kontakt med nye respondenter som kan ta innsiktsarbeidet en ny og uventet retning.

For å holde oversikten i slike innsiktsprosesser benytter vi oss av «giga-mapping». Det betyr at vi lager store systemkart hvor vi visualiserer hvordan ulike enheter, relasjoner, prosesser, prosedyrer og teknologier samspiller. Kartene gjør det mulig for de involverte å ha gode samtaler om årsaker og sammenhenger, og gjør det mulig å orientere seg i kompleksiteten. Gjennom å ha det visuelle kartet foran oss, slik at vi bokstavelig kan peke ut hva vi snakker om, reduserer vi risikoen for antatt konsensus og sikrer at vi faktisk diskuterer samme sak. Dermed gjør systemkart arbeidet med å trekke konklusjoner og finne løsninger enklere. Det kanskje viktigste er at innsikten eies av alle som har bidratt, uavhengig av rolle og organisatorisk tilhørighet. Den enkeltes bidrag er synlig - og en del av helheten.

Er det utredningsmiljøer som jobber på denne måten allerede?

Å foreslå en ny tilnærming til utredninger, er ikke noe særnorsk. Michael Quinn Patton, tidligere president i American Evaluation Association, er intitivativtaker til Utilization-Focused Evaluation. En av kjerneverdiene i hans arbeid er å være åpen i inngangen av en utredning. Quinn Patton poengterer at om man begrenser utredningen, og setter rammer for hva som skal undersøkes, så er risikoen høy at man går glipp av viktig innsikt. Han anbefaler en metode der spørsmålene ikke er fastsatt på forhånd, men vokser frem som en del av evalueringen.

Dette er sammenfallende med hvordan designere arbeider. Quinn Patton er tydelig på at en initiell hypotese er et godt utgangspunkt for en utredning, fordi man vet hvor man skal begynne og hva man ønsker å oppnå, men at vi må være åpne og skape rom for å håndtere at vi ikke vet hvordan de involverte kommer å respondere underveis.

Quinn Patton poengterer at det finns mange måter å gjøre utredninger på. Hans metode, mener han, kan spille en sentral rolle i innovasjonsarbeid, redesign av organisasjoner, utvikling av tjenester og i komplekse situasjoner og kriser.

Scientific management

Michael Quinn Patton får støtte av to andre amerikanere, David J. Snowden og Mary E. Boone. I en artikkel i Harvard Business Review med tittelen A Leader’s Framework for Decision Making, fra 2007, skriver de at tiden er inne for å utvide vår tradisjonelle måte å forstå verden på. Vi må ta i bruk vitenskap knyttet til kompleksitet. Vi må øve oss på å forstå komplekse situasjoner, som til forskjell fra de mer enkle og åpenbare situasjonene, ofte har flere riktige svar og veivalg. I komplekse situasjoner er det er som regel ikke et enkelt og klart forhold mellom årsaker og virkninger. Ledere i offentlig sektor trenger metoder og verktøy som veileder dem gjennom nye og til tider ubegripelige og uforutsigbare farvann. En ny type utredninger og evalueringer kan være et viktig bidrag i denne sammenheng.

Hvis vi ser enkelt og overordnet på det, kan vi si at dagens metoder for utredninger og evalueringer bygger på at verden i stor grad er forutsigbar og stabil. Dette fungerte kanskje bra i tidsperioden da “scientific management” hadde sin storhetstid. Vår utrednings- og evalueringstradisjon har sine røtter i Henry Ford og Frederick Taylors tid. Taylors bok “Principles of scientific management” ble først publisert i 1911 og regnes som starten starten på det vi i dag kaller management consulting. Boken har vært med å forme hvordan vi organiserer virksomheter, og også prosjekter, de siste hundre årene. Tankegodset signert Henry Gantt, som var Taylors student, regnes som den som perfeksjonerte prosjektledelse. Et tydelig beskrevet og avgrenset prosjekt ble en effektiv måte å ramme inn oppgaver på.

Men ting har endret seg radikalt siden Ford, Taylor og Gantts tid. I dagens komplekse organisasjoner har den lineære prosjektformen blitt stadig mer krevende, fordi situasjonene i stadig mindre grad er nettopp lineære. Utfordringene går på kryss og tvers av organisering og fagfelt. Løsningene blir vanskelige å implementere på tvers av siloer. Hvorfor skal politidirektoratet prioritere en oppgave som kun gir gevinst i Helsedirektoratet? Hvordan kan Justisdepartementet prioritere å gjøre en smertefull endring av måten de arbeider på, så livet blir enklere i UDI? Eller for å ta et nærliggende eksempel: Hvordan kan man rigge et avgrenset, lineært prosjekt når NAV-skandalen skal utredes i all sin mangslungenhet? Svaret er at det ikke vil være mulig. I hvert fall ikke hvis man både ønsker å finne rotårsakene til skandalen og komme opp med gode forslag til hvordan vi kan unngå tilsvarende hendelser i fremtiden.

Det er nettopp i slike situasjoner at en systemisk tilnærming kan erstatte det tradisjonelle prosjektet. Systemet har ikke klare grenser eller gitte strømmer og retninger. Det orienterer seg organisk og tar ikke hensyn til siloer, avdelinger, og beslutningslinjer. Systemet er helheten.

De silobaserte organisasjonenes død

McKinsey, som er et av verdens største konsultselkaper med bortimot 100 kontorer i 50 land, har publisert en rapport om paradigmeskiftet som virksomheter i dag står overfor (The five trademarks of agile organisations: 2017). Rapporten sier at dagens silobaserte, toppstyrte oranisasjoner blir for tungrodde. Skal vi klare å stille om, håndtere globale utfordringer og tilpasse oss ny digital teknologi, må organisasjonene være mer lettbeinte. Dette innebærer ikke at vi skal gi avkall på stabilitet og styring, men vi må finne nye måter å manøvrere på som er mer dynamiske enn i dag. McKinsey går faktisk så langt at de gravlegger den tradisjonelle hierarkiske organisasjonen som har en forkjærlighet for lineær, prosjektbasert jobbing. Hvorfor? Fordi siloer og prosjekter setter rammer som begrenser effektiv utøvelse i stadig mer komplekse organisasjoner. McKinsey sammenligner fremtidens organisasjoner med levende organismer, organisert som systemer, og som tilpasser seg og samhandler med omgivelsene slik det er hensiktsmessig, fremfor hvordan det er fastslått at de skal være organisert.

Utredninger og evalueringer er basert på vitenskapelig metode, og som regel formet ut fra den samme prosjekttankegangen som de hierarkiske organisasjonene tradisjonelt har gjort. Det forutsetter med andre ord at man rammer inn utredningen på forhånd. Ofte skal utredningene ut på anbud, og konsulentmiljøer og forskningsinstitutter skal konkurrere om oppdraget på likeverdige prinsipper.

Utredningens faste form, med en klar problembeskrivelse, etterprøvbare metoder, analyser og konklusjoner, taler til vårt kontrollbehov. Den er trygg og god, men i sin nåværende stand løser den kun den ene delen av oppgaven, nemlig beskrivelsen av hva som har skjedd, på en tilfredsstillende måte. Den sier ikke nok om de egentlige årsakene til hvorfor det skjedde, og bereder i liten grad grunnen for ny og bedre praksis. Ergo havner mange av rapportene i skuffen.

Lære underveis

Tilbake til erfaringene og verktøykassen fra Stimulab-ordningen. Et av premissene for å få støtte fra Stimulab er at prosjektene må være åpne og eksperimenterende. I motsetning til en tradisjonell utredning eller et tradisjonelt prosjekt, kan man ikke på forhånd ha bestemt seg for hva som bør være utfallet. Dette gjør at prosjektene ofte kan oppleves som både kaotiske og risikable, slik at de involverte virksomhetene må arbeide med sin evne til å tåle risiko og akseptere at aktiviteter og forslag kan feile.

Fordelen med å akseptere at feil vil skje, og tørre å stå i risiko for at ikke alt går på skinner hele veien, er at vi kan teste ut konsepter og forslag underveis. Attpåtil kan vi teste det ut på ekte brukere, enten vi definerer brukerne som byråkratene som jobber med prosjektet, deres oppdragsgivere eller innbyggerne som til syvende og sist blir berørt. En slik tilnærming gjør at vi ser om vi faktisk er i ferd med å dekke deres behov eller ei. Kort sagt handler det å eksperimentere om å teste ulike konsepter underveis, for til slutt å velge det som svarer best på oppgaven.

Springbrett for endring, heller enn fyll i skuffer

Hvis vi er enige om at utfordringene vi står overfor er sektoroverskridende og komplekse, bør en systemisk tilnærming vurderes. Vi bør involvere de som berøres, altså brukerne, bredt, og ikke minst eksperimentere og teste ut hypoteser som dukker opp underveis.

Vi tror og håper at de positive erfaringene offentlig sektor nå gjør seg med Stimulab-ordningen etter hvert vil smitte over på hvordan man bestiller og gjennomfører utredninger. At behovet for å øke både endringstakten treffsikkerheten i offentlige virksomheter også påvirker hvordan man velger å utrede og evaluere.

Vi tror at om man våger å tenke nytt så kan utredninger i større grad bli gode springbrett for utvikling av fremtidens offentlige sektor.

Ta gjerne kontakt for å diskutere videre med oss!

Adrian Paulsen

Studioleder forvaltningsdesign

adrian.paulsen@halogen.no
+47 988 92 958