Trenger vi en ny utredningsinstruks? En liten utredning

Er utredningsinstruksen et godt nok verktøy når man skal ta beslutninger om tiltak, også når problemene er tverrsektorielle, flokete eller digitale? Og kan dagens utredningsinstruks med tilhørende veiledere gi det faglige kunnskapsunderlaget og den forståelsen av konteksten som trengs?

Vi begynner med vårt eget startpunkt. Vi synes de seks spørsmålene i dagens utredningsinstruks er ganske gode, og ser i hvert fall ingen påtrengende grunn til å bytte dem ut med andre spørsmål. Men vi opplever at verktøykassen og veiledningen utredningsinstruksen er utstyrt med, er ufullstendig og bedre tilpasset noen typer problemer og kontekster enn andre. Vi tror derfor det vil være fornuftig å arbeide frem en mer fullstendig pakke med metoder og verktøy, som kan supplere veiledningen for samfunnsøkonomiske analyser og etablerte prosesser for å utrede juridiske og prinsipielle konsekvenser av tiltak.

Vi tror at det særlig er et behov for å finne bedre metoder og verktøy for å jobbe med komplekse og tverrsektorielle problemer, der den direkte sammenhengen mellom årsak og virkning av tiltak ikke alltid er utredbar i forkant, eller lett avgrensbar, men må utforskes og utprøves på andre måter. Noen ganger er det tiltaket det er viktigst å stille gode spørsmål om, men hvor går veien for å komme dit? Også store og tverrgående digitale prosjekter har litt andre måter å utforske, prøve og feile på enn utredningsinstruksens mer lineære fremgangsmåte. Derfor må gode spørsmål i utredningsinstruksen utstyres med bedre fremgangsmåter for å besvare dem.

Utredningsinstruksen brukt på utredningsinstruksen

Men nå må vi ikke gå for raskt frem og komme med løsningene før vi har formulert hva problemet er, og beskrevet noen alternative løsningsforslag. Det ville være i strid med utredningsinstruksen.

Hvilken fremgangsmåte kan vi bruke for å formulere problemet og finne veien videre for utredningsinstruksen? Kanskje vi rett og slett kan komme et skritt nærmere noen tiltak ved å bruke utredningsinstruksen på utredningsinstruksen gjennom de seks spørsmålene:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

Svar: Dette er strengt tatt to spørsmål i ett, men akkurat det kan vi komme tilbake til. Det vi ønsker å oppnå, og som det helt sikkert er bred enighet om, er at staten har gode metoder og verktøy som gir oss det vi trenger for å ta best mulig beslutninger. Vi vil finne ut om dagens utredningsinstruks er god nok. Og om den ikke er det, må den erstattes med noe annet og bedre, slik noen skribenter i Stat & Styring har tatt til orde for, men ikke alle er enige i.

2. Hvilke tiltak er relevante?

Svar: Nullalternativet her er å slå fast at dagens utredningsinstruks er bra nok når den og veiledningen den er utstyrt med, blir brukt på god måte. Et annet relevant tiltak vil være å erstatte dagens utredningsinstruks med noen andre spørsmål som må besvares. Dette kan være helt eller delvis andre spørsmål og må bygge på en kunnskap om at dette kan bidra til bedre og mer treffsikre tiltak. Da må kanskje noen av dagens veiledere også fornyes for å passe til nye spørsmål.

Et tredje og mindre radikalt alternativ er å beholde de seks spørsmålene i dagens utredningsinstruks, men fornye og forbedre deler av den verktøykassen og de veilederne som brukes til å rettlede i besvarelsen av spørsmålene. Vi vil også antyde at dersom man gjør dette, kan det være relevant å gjennomføre ytterligere to tiltak: For det første å utvide spørsmål 1 om hvilket problem vi vil løse, med et tilleggsspørsmål om hva slags problem det er som skal løses. Og for det andre gi noen tiltakstyper et rom for utprøving, testing og eksperimentering med en tilhørende mulighet til å justere kursen, og i noen tilfeller rykke tilbake og revurdere dersom det blir klart at tiltaket ikke var så godt egnet likevel – en slags «ombestemmelsesinstruks» eller «prøve og feile-veileder» som bor sammen med eller er naboen til utredningsinstruksen.

3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

Svar: En helt eller delvis fornyet og forbedret utredningsinstruks må naturligvis forholde seg til de rammene lovverket og styringssystemet vårt setter for hvordan slike rammeverk for styring og ledelse må være. Så enkelt og så vanskelig. Men det reiser i neste omgang spørsmålet om dagens prinsipper og rammebetingelser for styringen av landet gir det nødvendige handlingsrommet og fleksibiliteten til å håndtere komplekse og tverrsektorielle prosesser der man må regne med å justere kursen underveis. Ta for eksempel reglementet for økonomistyring i staten. Skal en justert utredningsinstruks eller en bedre verktøykasse for beslutning og implementering tilpasses dagens regelverk for økonomistyring, eller må man endre på dette regelverket for å gi rom for en mer hensiktsmessig utredningsinstruks?

Det bør selvfølgelig utredes. Og kanskje finner man at det ikke alltid er slik at ryktet om firkantede regler og lite handlingsrom stemmer helt. Regelverket for økonomistyring legger for eksempel vekt på at man ikke bare skal være opptatt av ettårige konsekvenser av beslutninger, men sier eksplisitt i paragraf 9 at statlige virksomheter skal planlegge med både et ettårig og et flerårig perspektiv. En bedre verktøykasse for å få frem tilfredsstillende beslutningsgrunnlag bør nettopp kunne bidra til å planlegge og legge til rette for gevinstrealisering og ta ned risiko i et flerårig perspektiv.

4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Svar: En utredningsinstruks som kan bidra til et bedre kunnskaps- og beslutningsgrunnlag for statlige tiltak generelt, vil naturligvis være positivt. Samtidig er det vanskelig å i forkant utrede seg frem til hvilken ordlyd og hvilke veiledere som vil bidra til ulike positive og negative innretninger av ulike tiltak – i hvert fall før det er åpent for en viss utprøving, og det er høstet noen erfaringer på litt ulike problemtyper og tiltak. Kanskje vi da konkluderer med å utstyre utredningsinstruksen med en mer fleksibel og differensiert verktøykasse som er tilpasset at problemer som skal løses har litt ulik karakter og kan kreve ulike utredningsmetoder. Men en slik differensiering må naturligvis veies opp mot fordelene ved å ha et standardisert og felles utredningssystem som brukes på tvers av sektorer og tiltak.

5. Hvilke tiltak anbefales, og hvorfor?

Vel, svarene på spørsmålene så langt peker på noen mulige veier å gå, men de gir kanskje ikke et tilstrekkelig grunnlag til å komme med en klar anbefaling om en bestemt endring, slik utredningsinstruksen er ment å legge til rette for. Og det er jo ikke så rart. Dette er en type tiltak der det er vanskelig å ekspertutrede seg frem til rett løsning fordi utredningsinstruksens spørsmål og veiledere brukes på mange ulike typer problemer og tiltak. Den må kunne brukes konteksttilpasset, fleksibelt og utprøvende i sin tilnærming til hva som kjennetegner et godt tiltak. Her, i vår lille utredning av utredningsinstruksen, kan vi i beste fall foreslå noen trinn i den videre prosessen for å avdekke om det trengs en bedre verktøykasse for utredninger av tiltak.

6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Når det gjelder det mulige tiltaket vårt, ny eller delvis fornyet utredningsinstruks, behøver ikke dette være spesielt vanskelig å gjennomføre, i hvert fall ikke om endringene er godt forankret, forstått og kommunisert. Effekten av tiltaket vil ellers være avhengig av om veiledere og verktøykassen for øvrig gir mening, er brukerorientert og lett å anvende for alle i statsforvaltningen som skal bruke den.

Men i spørsmål 6 ligger kanskje det som er utredningsinstruksens mest spennende problem mer generelt: Hvordan skal vi kunne svare på om forutsetningene for en vellykket gjennomføring er gode nok, før vi i det hele tatt har prøvd å gjennomføre noe? Tiltak kan ikke besluttes før vi har utredet forutsetningene for gjennomføring, men forutsetningene for gjennomføring kan vi ikke alltid forutsi før vi vet hva tiltaket er og kan teste det ut. Ja, i noen tilfeller kan man utrede dette, i hvert fall gjøre kvalifiserte prediksjoner til en viss grad, men i andre sammenhenger må det prøves og feiles og læres. Jo flere og mer komplekse aktørbilder, jo vanskeligere er det å vite. Og da kan det være raske måter å ombestemme seg på som er utfordringen. Vi kommer tilbake til det.

Hva kan bli bedre?

Dette enkle eksempelet på bruk av utredningsinstruksen for å finne ut om vi trenger en ny utredningsinstruks, og hvordan den i så fall skal se ut, er forhåpentligvis med på å vise at dette er en type tiltak som trenger noe mer enn svar på seks spørsmål. Verken samfunnsøkonomiske, teknologiske eller juridiske utredninger vil kunne gi oss et entydig svar på forhånd.

Når vi står overfor et komplekst problem der vi ikke kan utrede oss frem til et riktig tiltak som svarer på et godt formulert problem, er vi på jakt etter å få opplyst problemet, frembringe best mulig kunnskap og vurdere alternative løsninger så godt som mulig. Det vil aldri være en perfekt løsning, men en stadig leting etter å gjøre ting litt bedre. En god fremgangsmåte i slike situasjoner vil ofte være å ta vare på det som virker, men supplere det med noe mer og noe bedre på delområder, for eksempel i form av bedre veiledning, systematiske evalueringer og læringssløyfer og ellers legge opp til bedre måter å utforske og utprøve på der vi er usikre på hva som virker.

Når det gjelder utredningsinstruksen, er derfor et bra svar å slå fast at den virker ganske bra, og derfor ikke bør kastes over bord, men at vi må erkjenne at den ikke virker like godt på alt, og derfor bør suppleres med metoder og verktøy som gir bedre prosesser og beslutninger på disse områdene.

Vi tror det i hvert fall er fire ting vi kan gjøre for å utvide og forsterke verktøykassen rundt dagens utredningsinstruks:

1.  Et rammeverk for å sortere problemer: Hva slags problem skal vi løse?

I tillegg til å svare på utredningsinstruksens spørsmål 1, hva som er problemet og hva vi ønsker å oppnå, må vi også finne ut hva slags problem vi skal løse.

Noen problemer er slik at de har vært løst før, og det finnes en beste praksis som kan og bør brukes, uten å utfordre det unødvendig. Vi vet at det virker. Andre problemer er av en slik art at en ekspertutredning trengs for å sette oss på sporet av svaret. For selv om problemet er nytt har lignende problemer, for eksempel av økonomisk, teknologisk eller juridisk art, vært løst før, og selv om vi ennå ikke har svaret, vet vi hvordan vi går frem for å finne svaret. Når noe er tilstrekkelig komplisert, kaller vi det «rocket science». Men fordelen med «rocket science» er at det er mulig å forske og utrede seg frem til løsningene. Trykker vi på en knapp et sted i systemet, vet vi hva som skjer. Det gjelder bare å finne rett knapp.

Cynefin- rammeverket peker på at ulike problemtyper krever ulike løsningsplaner.

I spørsmålet «Hva slags problem er det vi skal løse?» ligger det derfor en underliggende erkjennelse av at problemer kommer i litt ulike kategorier. I komplekse samfunnsmessige kontekster som går på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og offentlig–privat, finnes det det ofte ikke lett utredbare sammenhenger mellom årsak og virkning. Hvis man trykker på knappen, kan det skje ting i systemet som man ikke kunne forutse eller utrede seg frem til. Og det er ikke sikkert at det samme skjer neste gang man prøver, fordi noe annet i økosystemet av aktører og rammevilkår har endret seg.

Eksempler på problemstillinger der man må håndtere slike ulike komplekse og sektorovergripende samfunnsfloker er ungt frafall og utenforskap, tiltak for å nå 2050-målene i klimapolitikken eller hvordan den samfunnsmessige innretningen av totalberedskapen skal være, der det å utprøve, erfare og finne bedre svar gjennom å samskape fungerer bedre enn lineære og fagekspertdominerte analyseprosesser.

Et interessant rammeverk for en slik sortering av problemkategorier er David Snowdens Cynefin-rammeverk, som blant annet er beskrevet i en kjent artikkel i Harvard Business Review i 2007 under overskriften «A leaderʼs framework for decision making». Den er nevnt av andre skribenter her i Stat & Styring som også har skrevet om utredningsinstruksen. Cynefin-rammeverket er ingen fasit på hvordan et problem skal løses, og heller ikke en sjekkliste, men et forsøk på å kategorisere problemer i fire kategorier som kan rettlede oss i prosessen med å finne ut hvordan vi skal finne løsninger.

Cynefin deler problemer opp i de enkle, der det finnes en etablert beste praksis som virker, de kompliserte, der det i hvert fall finnes en etablert fremgangsmåte for å utrede seg frem til svaret, de komplekse, der det i mye større grad må avgrenses, rigges en aktørkrets, og testes i tverrgående økosystemer, og de kaotiske, der det må stabiliseres før det er mulig å utrede noe som helst. Det siste skjer heldigvis sjelden, men fremgangsmåten for å finne riktige tiltak i startfasen under pandemien er et godt eksempel på et tiltak i en slik kaotisk kontekst.

Vi tenker at en god verktøykasse for bruk av utredningsinstruksen også bør inneholde en veileder om hvordan Cynefin-rammeverket kan brukes til å svare på spørsmålet «Hva slags problem skal vi løse?», og hvordan dette så vil være styrende for hvordan man jobber videre med å ta stilling til hva slags prosess og tiltak man skal velge. Hva skiller en beste-praksis-prosess fra en prosess for å avklare nedstengningstiltak under en pandemi? Hva skiller en prosess for å avklare alternative innretninger av Enovas tilskudd til energitiltak fra en prosess for å utrede mer sammenhengende tjenester for alvorlig syke barn og deres pårørende?

2. En verktøykasse for bedre gjennomføring

I komplekse og tverrsektorielle sammenhenger er kanskje ikke hovedproblemet å utrede seg frem til en presis tiltaksbeskrivelse og et faktagrunnlag som skal understøtte beslutningen, men å finne frem til selve beslutningsevnen og gjennomføringsveien som gjør at det i det hele tatt blir gjennomført noe i tråd med alle de gode intensjonene. Da kan det være et større behov for en «gjennomføringsinstruks», eller i hvert fall en god veileder for hvordan man arbeider med tverrsektorielt samarbeid, enn det er for en utredningsinstruks.

Regjeringsapparatet i Norge er en velsmurt «beslutningsmaskin» som er designet for å ta beslutninger når forarbeidet er gjort og systemet er klart til å beslutte. Regjeringen og departementene har standardiserte prosesser som sørger for dette, i form av ukentlige regjeringskonferanser, et standardisert format for beslutningsdokumentene og såkalte regjeringsnotater. Det er også fastsatte prosedyrer som sørger for at andre departementer får saker på foreleggelse, en form for lynrask høring, og kan skrive sine motforestillinger inn i regjeringsnotatet i form av merknader og alternative konklusjonspunkter. Departementene og deres statsråder kan krangle høylytt både skriftlig og muntlig – men ikke offentlig – før og under regjeringskonferansen, men når beslutningen er tatt, er hele regjeringen enig. Systemet for beslutninger fungerer.

Gjennomføring av beslutninger er en helt annen historie. Det finnes ingen politisk «gjennomføringsmaskin» som speiler «beslutningsmaskinen». Og det er heller ikke noe i nærheten av den samme oppmerksomheten om gjennomføring fra politikere i regjering og storting. Stortinget bruker hele høstsesjonen på å behandle statsbudsjettet, som i praksis er hundrevis av politiske beslutninger om hvor og hvordan det skal brukes penger året etter. Og når disse beslutningene er fattet, er jobben tilsynelatende ferdig, og man kan begynne på neste bunke med beslutninger.

Problemet med dette er at det å beslutte noe ikke er det samme som å gjennomføre noe. Og i hvert fall ikke det samme som å oppnå det som var hensikten med beslutningen. Jo mer komplekst og tverrgående et tiltak er, jo større er sjansen for at resultatet blir et annet enn det som var tenkt. Men det oppdager en regjering eller et departement kanskje ikke før lenge etterpå – ofte først når Riksrevisjonen undersøker saken i en forvaltningsrevisjon.

Hva kan gjøres bedre i perioden etter beslutningen når vedtatte tiltak skal iverksettes? Hvordan øker vi oppmerksomheten om gjennomføringsfasen og alt som kan gå galt der? Etatssamarbeid på tvers av statlige sektorer har en rekke eksempler på både beslutningsvegring, svak styring, lite gjennomtenkt rollefordeling og manglende gjennomføringskraft, men det skyldes sjelden mangel på utredninger. Ja, noen ganger kan den manglende gjennomføringskraften gjøre at man vegrer seg for å komme i gang, og i stedet igangsetter enda flere utredninger der det er mer enn nok fra før, eller ikke er mulig å utrede seg frem til bedre svar enn de man allerede har.

Noen temaer trenger rett og slett ikke flere utredninger, men de trenger handling. Vi vet hva problemet er. Vi vet hvem som må delta i samarbeidet, og kanskje også hvilke type pakker av tiltak de må ha en prosess for å utvikle. Men de som skal gjøre jobben, vet ikke nok om hvordan de skal innrette samarbeidet, eller hvilken rekkefølge de skal gjøre ting i, eller hvordan man skal styre og lede et slikt arbeid. Her ser vi til vår store glede at DFØ og Digdir nylig har gitt ut en veileder om hvordan man kan arbeide med sammenhengende tjenester, som har en rekke eksempler på store og små prosjekter der det er gjort ulike erfaringer. Det kan være en god start på arbeidet med en bedre verktøykasse for å gå løse på enda større og mer krevende tverrsektorielle utfordringer i staten, mellom stat og kommune og mellom offentlig og privat sektor.

3. Bedre og raskere måter å ombestemme seg på

En blindsone som kan vokse seg sterkere enn ønskelig ved å for ensidig vektlegge utredning og utredningskvalitet i forkant av beslutninger, er at bordet fanger når svaret kommer. Vi får et utredningshegemoni der det vi har utredet oss frem til, er styrende også i komplekse problemstillinger der det egentlig ikke er mulig å utrede seg frem til alle svar i forkant. Men det er gått så mye prestisje i saken at det er vanskelig å snu. Bordet fanger, og det er først når ting går virkelig galt, og altfor mye penger er blitt brukt opp, at realiteten går opp for de som har gjennomføringsansvaret.

Et spennende Stimulab-prosjekt om tverrsektoriell styring, med aktørene som deltar i prosjektet «Fremtidens innkreving» (Skatteetaten, Nav, Brønnøysundregistrene, Politiet og Lånekassen), har i tillegg til å samarbeide om å effektivisere og sikre en helhetlig forvaltning av statlig innkreving i Norge også hatt et høyt ambisjonsnivå for brukerorientering. De har sett et behov for å utfordre den etablerte organiserings- og ansvarsinndelingen og måten de samhandler og leverer tjenester til brukerne på i dag. De kaller tilnærmingen «dynamisk nyttestyring», som de beskriver slik:

«Dynamisk nyttestyring innebærer at retning og leveranser gjennom et tiltaks levetid må kunne endres i takt med ny innsikt om behov og nytte, og at det aktivt søkes etter ny nytte, nye behov og nye mulige løsninger. På denne måten vil offentlig ressursbruk i mindre grad brukes på parallelle initiativ, og i større grad kunne bidra til samlende og relevante løsninger på samfunnsutfordringer.»

Dette er et godt eksempel på at mange som jobber med tverrsektorielle, komplekse utfordringer, der ting også er i bevegelse mens man holder på, trenger et rammeverk som gjør det mulig å prøve og feile, justere kursen og til og med ombestemme seg hvis kartet og terrenget ikke stemmer. I store IT-prosjekter er dette helt nødvendig. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge påpeker at i innovasjonsprosjekter er det alltid en risiko for å gjøre feil, men feil må korrigeres så raskt og billig som mulig. Den lanserte fem «prinsipper for redusert risiko og større gevinster fra digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor», der det står:

1. Start med behov

Start prosjektet med å forstå hva de som skal bruke løsningene trenger. Tenk sammenhengende tjenester, uavhengig av sektor og forvaltningsnivå. Husk også å vurdere regelverket. Involver brukerne tidlig, og ha dem med i hele prosessen. Finn ut hva som er mål og ønskede effekter. Vær mindre opptatt av hvilke løsninger som kan være aktuelle. Inviter markedet til å gi innspill om hvordan behovet kan dekkes.

2. Tenk stort – start smått: Sett ambisiøse mål og tenk helhetlig. Reduser prosjektstørrelse og ambisjonsnivå i det enkelte prosjektet. Del større satsinger i mindre kompliserte prosjekter med hyppige leveranser. Slik blir risikoen lavere og gevinstene kan realiseres raskere. Ta hensyn til framtidig forvaltning av løsningen allerede i planleggingsfasen.

3. Velg riktig samarbeidspartner: For å få den beste leverandøren må du vite hvor du vil, men være åpen for hvordan du kommer dit. Ikke ha alle svar på forhånd, men la leverandørene foreslå gode løsninger. Velg en kontraktsform som er tilpasset prosjektet, og som gir god styring.

4. Sørg for riktig kompetanse og god lederforståelse: Digitaliseringsprosjekter er virksomhets- og forvaltningsutvikling. Dette påvirker organisering og arbeidsprosesser, noe som krever tverrfaglig kompetanse, forståelse og forankring hos ledelsen. Sørg for at prosjektet styres på en kompetent måte, og bruk en prosjektmodell basert på god praksis.

5. Lever hyppig – skap nytte hele veien: Sørg for hyppige leveranser underveis i prosjektet. Juster løsningen basert på tilbakemeldinger fra brukerne. Realiser gevinster både i løpet av prosjektet og i etterkant.

Denne listen ble laget etter at en god del store offentlige IT-prosjekter hadde feilet, og noen av dem endte opp i kontrollkomiteen i Stortinget, et sted der digitaliseringsprosjekter slett ikke skal ende sitt liv. Når det skjer, er alle opptatt av hvem sin feil det var. Men kanskje var feilen at den gamle utredningsinstruksen var for omstendelig, og ikke var klar nok på at alt ikke kan løses på en gang. Det er bedre å starte smått (punkt 2) og levere hyppig, lytte til brukerne og justere kursen underveis (punkt 5) sannsynligvis både var og er det et like stort problem at det ikke noen «justeringsinstruks» i form av et rammeverk for hva man gjør når man har utredet det man skal, men likevel opplever at kartet og terrenget ikke ble akkurat slik man trodde. Skal man rykke tilbake til start og utrede på nytt med kostnadene og prestisjenederlaget det innebærer? Eller er det bedre å ha en form for «justeringsinstruks» som legger til rette for at testing, læring og justering blir en naturlig del av det man gjør i et komplekst prosjekt?

4. En veileder for systemiske utfordringer

Kanskje vi kan være så ubeskjedne at vi kaller summen av det vi nå har vært innom av tillegg og forbedringer, for en ny systeminnovasjonsverktøykasse? Eller kanskje vi bør kalle det en verktøykasse for systemdesign og systeminnovasjon, som skal støtte opp om og redusere risiko når det jobbes med nødvendig omstilling, effektivisering og sammenhengende tjenester som må til for å oppnå bærekraft både i velferdstjenestene og på andre områder?

Det vil si en verktøykasse til bruk i sammenhenger der vi skal løse det som foregår i komplekse systemer og tverrsektorielle sammenhenger der det ikke lar seg gjøre å ferdigutrede seg frem til svarene før man begynner å jobbe med problemene. 

Vi er som sagt glad for diskusjonen om utredningsinstruksen som pågår, men vi må passe på at den ikke setter seg fast i en drøm om at gode beslutninger kan trylles frem gjennom en bedre instruks, når svarene på mange problemer befinner seg inne i et krevende endringsarbeid – og ikke minst en endringsledelse som skal utvikle forvaltningen til å bli bedre i stand til å møte morgendagens utfordringer. Det skal innoveres i komplekse systemer, det skal utforskes, prøves og feiles. Man skal lage ting, ikke bare beskrive. Gapet mellom policynivået i departementer og direktoratsledelser og de som utfører ting, må bli mindre.

Sånn sett er denne utfordringen langt større enn å lage en bedre utredningsinstruks. Vi håper at DFØ og Digdir, og deres eierdepartement, ser behovet for å arbeide frem en mer komplett pakke av metoder, eksempler og veiledere som kan virke både sammen med utredningsinstruksen og der utredningsinstruksen ikke strekker til, og som kan veilede og inspirere når det skal lages målbilder, veikart, analyser, fremsyn, scenarioer, aktørkartlegginger, brukermedvirkningsprosesser og alt det andre et samfunn i omstilling trenger å være god på for å ha evne og vilje til å gjøre de riktige veivalgene.