Rapport: Åpenhet i norsk forvaltning

Oppdragsgiver var Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) som har det overordnede ansvaret for å koordinere åpenhetsarbeidet, inkludert Norges deltakelse i det internasjonale samarbeidet Open Government Partnership (OGP).

Demokratier verden over er under press, og åpenhet om prosesser i forvaltningen er en bærebjelke for velfungerende demokratier. Tilgang til informasjon er avgjørende for ytringsfrihet, tillit, finansiell integritet, og for å motvirke korrupsjon og maktmisbruk, samtidig som det gjør myndighetenes beslutninger etterprøvbare. Rapporten gir råd om hvordan regjeringen kan videreutvikle åpenhetsarbeidet og peker på både styrker og utfordringer ved dagens praksis

Metode

Halogens arbeid bygger på innsikt fra 15 semistrukturerte dybdeintervjuer med nøkkelpersonen i forvaltningen, sivilsamfunnet og akademia. Blant informantene var representanter fra departementer (inkludert DFD, Justisdepartementet og Finansdepartementet), direktorater, offentlige tilsynsorganer, OGPs internasjonale sekretariat, og flere sivilsamfunnsorganisasjoner som Transparency International Norge og Norsk Journalistlag.

Innsikten fra intervjuene ble analysert gjennom tematisk analyse for å avdekke sentrale underliggende temaer og tverrgående sammenhenger. Det ble også gjennomgått en betydelig mengde dokumenter, inkludert lovproposisjoner, stortingsmeldinger, NOUer, konseptvalgutredninger, norske handlingsplaner til OGP, og ulike rapporter og evalueringer. Funnene ble blant annet validert og utfordret gjennom samskapende verksteder med rundt deltagere fra forvaltning og sivilsamfunn i det norske interessentforumet i OGP.

Status for norsk åpenhetsarbeid på seks områder

Arbeidet utforsket særlig en del tematiske områder som har vært høyt prioritert i de norske handlingsplanene til OGP. På noen av disse har det vært en oppfølging, på andre ikke, og rapporten går inn i hvordan status er, og hva som mangler for å komme videre:

• Innsyn i offentlige dokumenter og beslutningsprosesser. Dette er et helt sentralt tema i åpenhetsarbeidet, og har vært et  tema i de fleste norske handlingsplanene til OGP. Norge har ligget og ligger langt fremme internasjonalt når det gjelder etableringen av en offentlig elektronisk postjournal og innsynsløsningen e-innsyn. Rapporten viser at det er mange utfordringer med prioriteringen av åpenhetsarbeidet og med å ha en felles praksis.

• Informasjon om eierskap til selskaper og eiendommer. Dette er et viktig tema både internasjonalt og i det norske arbeidet med åpenhet. Det har tatt tid, men vi har nå fått et register over reelle rettighetshavere i Norge. Det er også gjennomført konseptvalgsutredninger (KVU) for å få på plass systemer for innsyn i både aksje- og eiendomseierskap.

• Åpenhet om offentlige anskaffelsesprosesser. Norge har et regelverk som stiller strenge krav til leverandører, regulerer offentlige anbudsprosesser og gir innsyn i disse anbudsprosessene, fram til kontrakter blir tildelt. Men det mangler tilgang til kunnskap og data om offentlige anskaffelser etter at konkurransen er avgjort. 

• Strategi for antikorrupsjon. Regjeringen la i mars 2024 frem en egen stortingsmelding om forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Om Norge har en tydelig plassering av et tverrgående ansvar kan diskuteres, drøftes i rapporten.

• Innsyn i offentlige straffesaksprosesser. Pressens organisasjoner opplever at det er vanskelig å få tilgang til politiets straffesaksdokumenter, noe de mener utfordrer deres mulighet til å utøve rollen som «offentlig vaktbikkje». Fragmentert og lite modernisert lovverk, og en digitalisering i straffesakskjede og domstolene som har vært langsom, er blant årsakene.

• Økt digital deltakelse. Digital deltagelse er et bredt tema som handler om digital kompetanse, tiltak mot digitalt utenforskap, tilgang til offentlig informasjon, universell utfordring av digitale tjenester, og mye annet. Rapporten peker på behovet for å få på plass digitale løsninger som gir en mer likeverdig tilgang til offentlige tjenester og informasjon, og ikke minst tilgang til egne data.

Fem hovedfunn

Analysen, gjennomgangen av skriftlige kilder og verkstedet avdekket fem hovedfunn knyttet til status for åpenhet i norsk forvaltning:

1.  Åpenhet blir nedprioritert på grunn av tidspress og svake insentiver. 

Det som haster mest kommer først i køen, ofte politisk ledelses behov. Åpenhet og innsyn tar tid og kommer bak i køen. Informantene peker på at systemene for journalføring og arkivering er tungvinte, ansatte mangler ofte kunnskap om lovverket og hvordan det skal praktiseres og får lite faglig støtte. Det oppleves større risiko å offentliggjøre taushetsbelagt informasjon enn å holde tilbake informasjon som kunne vært delt.

2.  Åpenhet er viktig for demokratiet, men utfordres av andre samfunnshensyn. Ambisjonen om åpenhet må avveies mot andre viktige hensyn, spesielt innbyggernes rett til personvern, hensynet til nasjonal sikkerhet og beskyttelse av bedrifters forretningsdata. Dette er reelle og vanskelige målkonflikter som må balanseres i hverdagen og som må trenes på å praktisere med klokskap.

3.  Viktige rammebetingelser rundt forvaltningen kan hindre ønsket åpenhet. Hovedproblemet er ikke motstand mot åpenhet, men at regelverk og digitale systemer ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for åpenhet. På noen områder finnes ikke dataene i det hele tatt, eller de finnes ikke i en form som gjør det mulig å dele. Lovgivningen er ikke alltid konsistent eller oppdatert.

4.  Vi trenger møteplasser for åpenhetsarbeidet som fører til reelle endringer. Informantene ønsker arenaer for samarbeid internt i forvaltningen og mellom sivilsamfunn og forvaltningen som faktisk fører til konkrete endringer. Det er et behov for møter der reelle beslutningstakere fra forvaltningen deltar.

5.  Norge er gode på åpenhet, men har mye å lære fra andre land. Norge skårer høyt internasjonalt, delvis takket være lovverk som sikrer åpenhet på viktige områder som miljøinformasjon, skatteopplysninger og tilgang til e-innsyn, den offentlige postjournalen. Samtidig er det områder med lite investering i proaktive åpenhetstiltak. De baltiske landene, Danmark og Finland trekkes frem som foregangsland når det gjelder digitale løsninger som sikrer åpenhet på blant annet anskaffelsesområdet..

Overlevering til departementet

Rapporten, som ble ferdigstilt 18. august 2025, ble presentert og diskutert av statssekretær Annette Kristine Davidsen i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, og Paul Chaffey fra Halogen, under et åpent møte på DOGA 2. september 2025.

Digitaliserings- og forvaltningsminister Karianne Tung uttalte i forbindelse med rapporten:

“Vi tek med oss rapportens innhald som eit verdifullt innspel i arbeidet med å styrke openheita i forvaltninga. Vi skal starte oppdateringa av den nasjonale handlingsplanen for openheit i 2026, og rapporten vil vere eit viktig grunnlag i det arbeidet”

Last ned rapporten her